近日，住建部官網上發佈的《住房和城鄉建設部主管的行政許可事項實施規范》在圈內可算炸瞭窩，《規范》總公佈瞭共39項，其中“25.鄉村建設規劃許可”、“37.建設工程、臨時建設工程規劃許可”兩項原本由自然資源部主管的規劃許可也出現在瞭住建部的管理范圍內。

做過實際項目的同學都知道，上述兩項內容為原規劃局、現自然資源局（亦或規劃和自然資源局、自然資源和規劃局）的核心行政許可內容之一，規劃許可“一書三證”的重要組成部分，也是規劃部門在行政許可上的核心法定性管理內容，簡單來說，就是規劃部門的權力基礎。

什麼是“一書三證”呢，具體是指《建設項目選址意見書》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》和《鄉村建設規劃許可證》。這些內容是寫入到《城鄉規劃法》裡的條文。怎麼規劃院跟著機構改革調整到自然資源體系內，結果趁手的“兵器”卻又給前夫薅回去瞭。

其實，規劃審批程序優化至今天的”一書三證“，也是經歷瞭多次調整與變更，這其中每次調整也都體現瞭背後的主導意志與當時的發展趨勢。今天三三學長就給大傢大致盤點一下”一書三證“的前世今生。

提前聲明一下，三三也是工作後才正式接觸規劃行政體系，沒經歷過大部分時間段的規劃變革發展，以下資料皆為網絡搜集整理得出，如有錯誤或遺漏請體諒。

1-”一書兩證“的誕生

建國以來，百廢待興。城市規劃作為一項具有前瞻性的研究基礎，被迅速提上日程。第一個五年計劃期間，共有150個城市編制瞭城市規劃。西安、蘭州、包頭、洛陽，成都、太原、株洲、大同等一批重點城市，隨著重點工業項目的建設迅速興起，按照規劃初步形成瞭城市的框架，為以後的發展奠定瞭良好的基礎。

隨著城市人口增加、規模擴大，原先的粗獷式發展已經不能滿足城市科學合理發展的需要。為瞭避免城市非理性發展，合理、科學地制定和實施城市規劃，改善城市的生活條件和生產條件，促進城鄉經濟和社會發展。1984年，國務院頒發《城市規劃條例》，標志著新中國的城市建設及城市規劃正式進入有法可依的時代。

其中第31、44條規定如下：

第三十一條　任何組織和個人在城市規劃區內進行各項建設，需要使用屬於國傢所有的土地或者征用屬於集體所有的土地，都必須持經國傢規定程序批準的建設計劃、設計任務書或者其他有關證明文件，向城市規劃主管部門提出建設用地的申請。

申請建設用地的組織和個人，經城市規劃主管部門審查批準其用地位置、用地面積和范圍，並劃撥土地，發給建設用地許可證後，方可使用土地。

第四十四條　在城市規劃區內國傢所有的土地和征用集體所有的土地上，需要新建、擴建、改建任何建築物、構築物，敷設道路和管線的，都必須向城市規劃主管部門提出建設申請。國傢法律另有規定的，按法律規定辦。

申請進行建設的組織和個人，經城市規劃主管部門確定其建設位置，提出地面控制標高、建築密度、建築層數、建築立面以及與環境協調等設計要求，並審查其有關設計文件和圖紙，發給建設許可證後方可施工。

此《條例》明確提出由城市規劃主管部門負責設計任務書、建設用地許可證和建設許可證的審批工作。也是第一次在法規層面形成瞭“一書兩證”的基本構架。“一書”當時概念還比較模糊，可以為建設計劃、設計任務書或其他證明文件。“兩證”的官方名稱上也並未體現出“規劃”二字。

對於《條例》頒佈之前的建築認定如何操作與認定，也有響應的規范要求。即在城市規劃區內，個人所建住宅在1983年6月4日之前，其他建築在1984年1月5日之前，就已存在並保留至拆遷或征收時的建築物，雖未取得城市規劃主管部門核發的建設許可證，但因該條例不溯及既往，故不宜認定為違法建築。這便給條例出臺前大部分無證建築的合法性提供瞭依據。

此時，城市規劃的相關職責應該是隸屬於1982年由“國傢城市建設總局 ”、“國傢建築工程總局”、“國傢測繪總局”、“國傢基本建設委員會”的部分機構和“國務院環境保護領導小組辦公室”合並的城鄉建設環境保護部。

2-”一書兩證“的正式立法

20世紀80年代初，隨著經濟和社會的蓬勃發展，我國社會主義城市化進程不斷加劇城市在整個經濟和社會發展中占有十分重要的地位，發揮著愈來愈大的作用，特別是國傢和地方各級政府愈來愈重視城市建設。1984年中國共產黨第十二屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關於經濟體制改革的決定》明確指出:“城市政府應該集中力量做好城市的規劃、建設和管理”，要改變過去“市長管生產、廠長管社會”的狀況。

國務院總理李鵬在1989年提出，城市規劃是為瞭確定城市性質、規模和發展方向, 合理利用城市土地、協調城市空間佈局和各項建設所作的綜合部署, 是國傢管理城市建設的重要內容, 是實現城市經濟和社會發展目標的必要條件。城市規劃涉及城市政治、經濟、文化建設和城市發展的廣泛領域, 具有很強的綜合性, 需要通過立法來保證城市規劃的正確實施。同期提請全國人大審議並頒佈瞭《中華人民共和國城市規劃法》（中華人民共和國主席令[1989]第23號）。

其中第30、31和32條規定如下：

第三十條：“城市規劃區內的建設工程的選址和佈局必須符合城市規劃。設計任務書報請批準時，必須附有城市規劃行政主管部門的選址意見書。”

第三十一條：“在城市規劃區內進行建設需要申請用地的，必須持國傢批準建設項目的有關文件，向城市規劃行政主管部門申請定點，由城市規劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證。”

第三十二條：“在城市規劃區內新建、擴建和改建建築物、構築物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出申請，由城市規劃行政主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求，核發建設工程規劃許可證件。”

作為規劃行業的第一部法律，它正式提出瞭”一書兩證“的完整名稱並將其法定化，在法律層面上對規劃審批”一書兩證“作出明確規定。

此時，城市規劃的相關職責應該是隸屬於1988年撤銷“城鄉建設環境保護部”後設立的“建設部”。

3-”兩證“變”三證”

自90年代開始，中國政府通過將“土地金融”概念引入，成立城投公司去抵押土地獲得銀行貸款，寅吃卯糧加杠桿賣地，拿到錢搞基建，用來招商引資，如是循環。通過上述手段使得中國城市建設在短時間內取得瞭飛速的發展，隨之而來的問題便是城鄉發展的二元化與對立化，城市有大量土地供應越來越富，鄉村土地無人問津則越來越窮。

為從規劃源頭減緩城鄉發展差距，我國全國人大常委會2007年10月28日通過瞭《中華人民共和國城鄉規劃法》，將由城市為主導規劃體系擴大為城鄉一體化研究的規劃架構。

其中第36、37、40、41條對“一書三證”做出瞭如下規定：

第三十六條　按照國傢規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向城鄉規劃主管部門申請核發選址意見書。

第三十七條　在城市、鎮規劃區內以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目，經有關部門批準、核準、備案後，建設單位應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出建設用地規劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門依據控制性詳細規劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發建設用地規劃許可證。

第四十條　在城市、鎮規劃區內進行建築物、構築物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。

第四十一條　在鄉、村莊規劃區內進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業建設的，建設單位或者個人應當向鄉、鎮人民政府提出申請，由鄉、鎮人民政府報城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發鄉村建設規劃許可證。

“兩證”變“三證”，也是首次從法律層面上強化瞭城鄉規劃的法定性，加強瞭城市與鄉村規劃的協調與統一，其審批皆交由城鄉規劃主管部門核發相關證件。

此時，城鄉規劃主管部門應該是隸屬於2008年3月15日根據十一屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案將“建設部”改為的“住房和城鄉建設部”。這也是大多數80後90後接觸到規劃行業後的行政架構。

由此形成瞭較為穩定的住建部管理規劃局的體系。

彼時的”一書三證“，可以看到發證機關大部分為當地城鄉規劃局，上面還夾雜瞭一個住建局頒發的證，可能和當地機構權責劃分有關吧。

4-”一書三證“隨規劃改嫁新郎

在主GDP論的主導發展思路下，中國經歷瞭10年的高速發展，土地急劇擴張，伴隨著城市發展而引發的環境問題頻發。各種數據預警與國際局勢的變換也為我國高速外擴式發展踩下瞭剎車，國傢發展導向逐步由增量發展向存量發展轉變。

時間來到2018年，這個時間段的改革就更為大傢所熟知且體會深切瞭。2018年3月，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過瞭關於國務院機構改革方案的決定，批準成立中華人民共和國自然資源部，並將住建部的規劃職能盡數劃交給自然資源部，傳統的城鄉規劃體系也正式調整為國土空間規劃體系，“一書三證”的職能自然也劃歸到瞭自然資源部門旗下。“一書三證”的證書落款部門也有規劃局更變為瞭“XX市自然資源和規劃局”、“XX市自然資源局”或“XX市規劃和自然資源局“。

大刀闊斧的迅猛需要足夠的時間以在實施層面逐步落實，這也帶來瞭兩個部門在接下來幾年間各個層級的相互發力，從上面提到局口落款的名稱多樣性便可以看出各地的角力情況。

同時期還發生瞭許多事情也可以側面印證這一點，在此僅提一處：由自然資源部組織制定的《社區生活圈規劃技術指南》與住建部發佈的《關於印發完整居住社區建設指南的通知》。其餘大傢自行回憶，這裡不做合訂本。

此時期，城鄉規劃職能調整為國土空間規劃職能，並且上級部門由住建部調整為自然資源部。

5-”一書三證“回手掏，規劃院何去何從

2023年3月住建部頒佈瞭《住房和城鄉建設部主管的行政許可事項實施規范》，明確“鄉村建設規劃許可”、“建設工程規劃許可”重回住建部管轄范圍內，平地一聲雷，自然資源部的“一書三證”突然就成瞭“一書一證”。

行政許可上，部裡劃分歸住建部瞭，但是地方上實施機關，寫的是城鄉規劃主管部門。那以後這個證，蓋誰的章呢，還是說城鄉規劃主管部門一女仕二夫……

對於主管部門來說其實還好，隻是在權責上的劃分，但是對於依附於規劃系統的地方規劃院來說，這個職責的劃分對未來帶來瞭很大的不確定性。至於具體利弊在這兒不做分析，本次做的隻是客觀的把實際情況展示出來，不延伸自己的主觀看法，避免引起不必要的爭論。

6-結語

改革的大方向一定是有利國利民的。隻不過有的人，或者有的機構，在改革的浪潮中沒有跟上發展的腳步，或許會被淹沒，但願身處規劃行業的國師們，隻是嗆瞭口水。

畢竟，大部分同學都是本科從柯佈西耶開始接觸建築學，從宿舍、幼兒園、廣場，一路做到城市設計、區縣總規，通宵達旦的付出瞭那麼多，分別總是難以說出口的。